Estado estratégico
Javier Treviño
@javier_trevino
Los gobiernos necesitan estrategia, enfoque, alineación y disciplina. Quienes hemos estudiado a fondo las diferentes escuelas de pensamiento sobre administración pública, vemos que hoy se está definiendo un nuevo enfoque para los gobiernos.
En julio pasado, un grupo de expertos del Henderson Institute de BCG (Boston Consulting Group) publicó un estudio muy interesante (https://www.bcg.com/publications/2023/a-new-approach-to-strategy-for-government-agencies). Destacan que la estrategia ha comenzado a jugar un papel importante en el sector público. Martin Reeves, Vincent Chin y Robert Van Der Veeken concluyen que ha surgido un nuevo paradigma en la administración pública: el gobierno moderno como un “estado estratégico” que mejora su desempeño y que funciona.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han adoptado este paradigma y lo utilizan como base para analizar y asesorar a los gobiernos de todo el mundo.
¿Cuáles son las principales características de un estado estratégico?
1. Liderazgo desde el centro (con el resurgimiento de la gran estrategia y la orquestación de todo el gobierno).
2. Capacidad de respuesta a las voces y decisiones de los ciudadanos.
3. Misión de crear valor público.
4. Transparencia en el establecimiento y la consecución de objetivos.
5. Enfoque en la implementación.
6. Amplia colaboración con socios públicos, privados e internacionales.
¿Qué países han adoptado ya este enfoque? Singapur, Corea del Sur, Japón y los países escandinavos.
Debemos pensar lo impensable. Imaginemos que un gobierno tuviera que iniciar su gestión con una confluencia de severos retos: pandemias, inflación, desaceleración económica, cambio climático, agotamiento de los recursos, cambio demográfico, tensiones geopolíticas, recursos fiscales disponibles en disminución, no más abundancia de capital y mano de obra, aumento de las tasas de interés, envejecimiento demográfico, competencia feroz por el talento, crisis de legitimidad, estancamiento político.
La confianza en los gobiernos es históricamente baja. El Barómetro de Confianza de Edelman, una encuesta de más de 36,000 cuestionarios en 28 países, encontró que en 2020 sólo el 65% de la gente confiaba en su gobierno; esta cifra cayó al 52% en 2022. En realidad es una caída de la confianza en la administración pública. Los autores del estudio de BCG insisten en que, para navegar esta era de complejidad, incertidumbre y escasez, y restaurar la confianza del público, los gobiernos deben acelerar su progreso para convertirse en “estados estratégicos”.
Según la experiencia del Henderson Institute de BCG, hay tres desafíos principales:
1. Se debe ir más allá de la “estrategia como planificación”.
Algunos administradores públicos creen que son estratégicos porque analizan una situación, establecen objetivos, elaboran un plan para alcanzarlos y luego piden a alguien más que ejecute ese plan. Esa es la percepción de la estrategia como planificación. Pero el mundo cambió, es más impredecible.
Los avances de la tecnología y la globalización hacen que los gobiernos estén expuestos a interrupciones y disrupciones. La nueva constante es el cambio inesperado, la incertidumbre. Los planes dejan de ser vigentes rápidamente.
Los autores señalan que “el ritmo acelerado de disrupción también ha llevado a una mayor flexibilidad o maleabilidad del contexto. Como las estructuras cambian continuamente, los gobiernos tienen mayores oportunidades de influir en ellas y reconfigurar diferentes aspectos de la sociedad”.
El enfoque estratégico no debería consistir sólo en planificar un futuro previsto, sino también en imaginar y dar forma a ese futuro. Imprevisibilidad y plasticidad exigen una mayor colaboración. Un mundo que cambia rápidamente permite a los gobiernos usar formas de moldear la sociedad, pero no pueden lograrlo solos.
2. Elegir los enfoques estratégicos adecuados para el entorno de cada gobierno.
No hay uniformidad en las tendencias sociales. Algunos ámbitos son relativamente estables y predecibles; otros, son muy volátiles e inciertos. Las dependencias gubernamentales que buscan utilizar la estrategia de manera efectiva necesitan diferenciar su enfoque en función de los requisitos de su entorno.
Para elegir un enfoque que funcione bien en cada entorno, un gobierno debe liberarse de sus métodos tradicionales. Los cinco enfoques estratégicos que son óptimos en diferentes situaciones requieren capacidades, procesos y herramientas completamente diferentes para las organizaciones gubernamentales:
a) Las que operan en entornos con baja imprevisibilidad y poca flexibilidad deberían seguir un enfoque clásico de estrategia. Podrían centrarse en operar dentro de su ámbito, en lugar de reinventarlo, y dada la previsibilidad del entorno, dichas operaciones pueden planificarse. Su esencia es analizar, planificar y ejecutar.
b) Las que enfrentan un entorno altamente impredecible e inflexible deben seguir un enfoque adaptativo en su estrategia. La planificación a largo plazo no tiene sentido ante la volatilidad y la incertidumbre. Las estrategias deberían centrarse en generar resiliencia para resistir las crisis y los cambios. Su esencia es variar, seleccionar y escalar.
c) Las que operan en un entorno relativamente predecible y maleable, flexible, con plasticidad, deberían seguir un enfoque visionario. Peter Drucker decía que “la mejor manera de predecir el futuro es inventarlo”. Una estrategia visionaria es relevante para las dependencias que están en condiciones de remodelar su dominio por sí solas. Su esencia es prever, construir y persistir.
d) Las que navegan en dominios flexibles pero altamente impredecibles requieren un enfoque colaborativo. El propósito es remodelar el dominio. Frente a un entorno altamente dinámico e impredecible, no es factible que un gobierno elabore y haga realidad una visión por sí solo. La atención debería centrarse en orquestar un ecosistema público-privado que dependa de una red diversa de socios. Su esencia es involucrarse, orquestar y evolucionar.
e) Las que enfrentan un entorno especialmente duro con recursos restringidos deberían adoptar un enfoque regenerativo. Cuando las circunstancias externas son tan desafiantes que su forma actual de operar no puede sostenerse, es necesario cambiar de rumbo decisivamente no sólo para sobrevivir sino también para asegurar otra oportunidad de prosperar. Un cambio decisivo requiere reducir los servicios y actividades, economizar para liberar presupuesto e invertir en iniciativas clave para preparar la organización para el futuro. Su esencia es reaccionar, economizar y reinvertir.
3. Usar la estrategia para cerrar la brecha entre la política y la implementación.
Para cada uno de los cinco enfoques estratégicos, el éxito depende no sólo de la capacidad de elegir el correcto sino también de arraigarlo en las prácticas, procesos y comportamientos cotidianos. En última instancia, lo que importa son las consecuencias de su implementación.
La brecha de ejecución (la diferencia entre los objetivos estratégicos definidos y los que se implementan y logran exitosamente) es un problema estratégico espinoso y bien documentado. Una característica muy común del gobierno es la separación entre quienes formulan políticas y quienes las implementan.
Los autores subrayan que “para desbloquear todo el potencial de la estrategia, los líderes del sector público deberían abandonar la idea de que la formulación de políticas y su implementación deben (o incluso pueden) estar separadas y, en cambio, comprometerse con un enfoque más holístico. La estrategia puede servir como puente entre la política y la implementación”.
¿Qué se necesita para poner en práctica una estrategia holística que abarque todas las políticas y la implementación? No existe una solución milagrosa, pero según la experiencia de BCG, se podría:
a) Sincronizar el ciclo estratégico con el ciclo político. El inicio de un nuveo gobierno invita naturalmente a una reorientación política y estratégica.
b) Asegurar que los procesos de estrategia y presupuestación estén vinculados. La estrategia vale tanto como los cambios que efectúa. La prueba está en el presupuesto y los resultados.
c) Involucrar a los ejecutores en el establecimiento de agendas políticas. En muchos países, las decisiones importantes se toman durante las negociaciones políticas.
d) Pensar en grande, pero comenzar con algo pequeño y escalarlo rápidamente. Al diseñar una estrategia holística, resulta tentador abordar grandes problemas con grandes soluciones, pero esto a menudo resulta ineficaz.
Las prioridades políticas pueden cambiar o no. Pero la implementación exige siempre una buena estrategia holística selectiva y disciplinada. El nuevo gobierno tendrá que aprovechar el poder transformador de la tecnología, con una inversión pública mucho más profunda en infraestructura tecnológica e IA, utilizando la nube y software moderno.
Quedan todavía muchas preguntas por responder. ¿Podrá México convertirse en un “estado estratégico”? ¿Quieren los líderes políticos y el gobierno adaptarse a la revolución tecnológica? ¿Estará el nuevo gobierno abierto a una asociación profunda con el sector privado, impulsando la innovación? ¿Podrá mejorar la prestación de servicios, con una participación ciudadana más directa? ¿Tomará decisiones más eficientes, basadas en datos, con burocracia y costos reducidos?
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